15.เศรษฐศาสตร์เบื้องต้น

นิยาม GDP, GNP และรายได้ประชาชาติ
ผลิตภัณฑ์ในประเทศ (Gross Domestic Product : GDP)
หมายถึง มูลค่าของสินค้าและบริการขั้นสุดท้ายที่ผลิตขึ้นภายในประเทศในระยะเวลาหนึ่งโดยไม่คำนึงถึงว่าทรัพยากรที่ใช้
ในการผลิตสินค้า และบริการจะเป็นทรัพยากรของพลเมืองในประเทศหรือเป็นของชาวต่างประเทศ ในทางตรงข้าม
ทรัพยากรของพลเมืองในประเทศแต่ไปทำ การผลิตในต่างประเทศก็ไม่นับรวมไว้ในผลิตภัณฑ์ในประเทศ
ผลิตภัณฑ์ในประเทศมีการจัดทำทั้งตามราคาปัจจุบันและราคาคงที่โดย GDP ณ ราคาปัจจุบัน คิดมูลค่าผลผลิตเป็นเงิน
ตามราคาตลาดของสินค้าและบริการเหล่านั้น ขณะที่ GDP ณ ราคาคงที่คิดมูลค่าผลผลิตเป็นเงินตามราคาปีที่กำหนดเป็น
ปีฐาน
ผลิตภัณฑ์ประชาชาติ (Gross National Product : GNP)
คือมูลค่าของสินค้าและบริการขั้นสุดท้ายทั้งหมดที่ผลิตขึ้นในระยะเวลาหนึ่ง โดยใช้ทรัพยากรที่คนประเทศนั้น ๆ เป็น
เจ้าของ
รายได้ประชาชาติ (National Income : NI)
คือผลตอบแทนจากปัจจัยการผลิต ซึ่งได้แก่ค่าตอบแทนแรงงาน ผลตอบแทนจากที่ดิน ทุน และการประกอบการโดยมี
ความสัมพันธ์กับผลิตภัณฑ์ประชาชาติดังนี้
NI = GNP - ค่าเสื่อมราคา - (ภาษีทางอ้อม - เงินอุดหนุน)
รายได้ต่อหัว (Per capita GNP)
คำนวณจากผลิตภัณฑ์ประชาชาติหารด้วยจำนวนประชากรทั้งประเทศ
ที่มา : ธนาคารแห่งประเทศไทย
เข้าใจการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด (จริงๆ)
คอลัมน์ ระดมสมอง โดย เพสซิมิสต์ ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 28 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3709 (2909)
ในช่วงหลังนี้เราเป็นห่วงสภาวะเศรษฐกิจกันมาก และประเด็นที่เป็นห่วงกันมากที่สุด คือ ราคาน้ำมันที่สูงขึ้นทุกวันและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด ซึ่งประเด็นหลังนี้ไม่ทราบว่า เรามีความเข้าใจเกี่ยวกับดุลบัญชีเดินสะพัดกันมากน้อยเพียงใด แต่ดูเสมือนจะมีข้อสรุปว่า เป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนา ดังนั้น หากจะต้องขาดดุลบัญชีเดินสะพัดก็ขอให้ขาดดุลไม่เกินกว่า 2% ของจีดีพี
แต่มีใครถามหรือไม่ว่า ทำไมจะต้องขาดดุลบัญชีเดินสะพัดไม่เกิน 2% ของจีดีพี หากขาดดุล 3% หรือ 4% ของจีดีพีแล้ว สิ่งไม่ดีอะไรจะเกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทย ? หรือในอีกด้านหนึ่ง หากเราเกินดุลบัญชีเดินสะพัด 1-2% ของจีดีพี แล้วสิ่งที่ดีอะไรจะเกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทย
การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด คือ การใช้จ่ายมากกว่ารายได้ของประเทศในกรณีของสหรัฐ ซึ่งขาดดุลบัญชีเดินสะพัดมากถึง 6% ของจีดีพีนั้น ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่ดีอย่างแน่นอน เพราะมีการขาดดุลในระดับสูง กล่าวคือ เป็นการสร้างหนี้สินเพิ่มขึ้นปีละ 6% ของจีดีพี เพียงเพื่อกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัว 3-4% ก็เท่ากับว่า หนี้สินต่อจีดีพีจะต้องเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และเมื่อปริมาณหนี้สินเริ่มเพิ่มขึ้นภาระก็จะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนกระทั่งวันหนึ่ง ทั้งภาระของเงินต้นและดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นจะทำให้เศรษฐกิจสหรัฐต้องชะงักงันในที่สุด ที่สำคัญคือ หนี้สินที่สหรัฐก่อขึ้นมาในช่วง 10 ปีที่ผ่านมานั้น ส่วนใหญ่เป็นการก่อหนี้เพื่อการบริโภคทั้งสิ้น การลงทุนเพิ่มขึ้นไม่มาก ดังนั้น จึงพอจะประเมินได้ว่าเศรษฐกิจสหรัฐจะไม่มีศักยภาพที่จะผลิตสินค้าและบริการในอนาคต ในปริมาณที่เพียงพอต่อการใช้คืนหนี้สินที่กำลังเพิ่มขึ้นทุกปีในขณะนี้
ดังนั้น การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดจึงจะสามารถมองได้ว่า เป็นการกู้ยืมเงินออมจากต่างประเทศ มาทดแทนการออมที่ขาดแคลนในประเทศ เมื่อเป็นเช่นนั้น เราจึงต้องตั้งคำถามต่อไปว่า ทำไมประเทศที่ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดจึงมีเงินออมในประเทศไม่เพียงพอ คำตอบนั้นมีได้ 2 แนวทาง คือ เงินออมขาดแคลน เพราะเป็นประเทศที่มีการออมน้อย เพราะประชาชนนิยมชมชอบการบริโภค ซึ่งในกรณีนี้ถือได้ว่า เป็นเรื่องอันตราย เพราะในระยะยาวนั้น เศรษฐกิจจะขยายตัวได้อย่างต่อเนื่องก็ต่อเมื่อประชาชนมีการออมที่เพียงพอต่อการลงทุน เพื่อการขยายกำลังการผลิตในอนาคต อันเป็นปัจจัยหลักของการพัฒนาเศรษฐกิจและความมั่งคั่งในระยะยาว
แต่ในกรณีของประเทศไทย หรือประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศนั้น การออมมีอยู่ค่อนข้างมาก ในกรณีของไทยนั้น การออมสูงถึง 30% ของจีดีพี ดังนั้น หากเรายังมีเงินออมไม่พอ และจะต้องนำเข้าเงินออมจากต่างประเทศ ก็มีความเป็นไปได้ว่า ประเทศกำลังพัฒนาเช่นไทย มีลู่ทางและโอกาสในการลงทุนสูงมาก ทำให้ต้องอาศัยเงินออมจากแหล่งอื่นๆ นอกประเทศมาเพิ่มเติม ซึ่งในกรณีดังกล่าวก็ไม่น่าจะเสียหายอะไร เพราะการลงทุนที่เพิ่มขึ้น ก็จะเป็นประโยชน์ ในการเพิ่มอัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจ
ดังนั้น สิ่งที่สำคัญคือ การประเมินให้ชัดเจนว่า การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด และการนำเอาเงินออมจากต่างประเทศมาใช้นั้น เงินดังกล่าวถูกนำไปใช้ในลักษณะใด หากนำไปเพิ่มการบริโภค ซึ่งไม่ให้ผลตอบแทนในอนาคต ก็จะเป็นสิ่งที่อันตรายต่อเศรษฐกิจ เพราะประเทศจะไม่ได้สร้างผลผลิตในอนาคต เพื่อนำไปใช้คืนหนี้สินที่กำลังสร้างขึ้นมาในปัจจุบัน กล่าวคือ เป็นหน้าที่ของภาครัฐที่จะต้องอธิบายให้ประชาชนทราบว่า หากประเทศไทยจะขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างต่อเนื่องในอนาคตแล้ว การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด (หรือการนำเข้าเงินออม) ดังกล่าวนั้น จะช่วยทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มขึ้นมากน้อยเพียงใด หากทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มขึ้นแล้ว ก็จะคุ้มค่ากับการสร้างหนี้ และภาระที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ เมื่อคำนวณประโยชน์จากการลงทุนที่เพิ่มขึ้นนั้น ไม่ใช่ การประเมินเพียงว่า การลงทุนดังกล่าวมีผลในระยะสั้น (ระหว่างการลงทุน) ในเชิงของการเพิ่มการจ้างงาน รายได้ การขยายสินเชื่อ ฯลฯ ในระหว่างการลงทุนมากน้อยเพียงใด แต่จะต้องพิจารณาว่า เมื่อการลงทุนดังกล่าวเสร็จสิ้นแล้ว จะนำมาซึ่งผลตอบแทนในระยะยาว 20-30 ปี ข้างหน้ามากน้อยเพียงใด เช่น หากประเทศไทยจะสร้างรถไฟฟ้า ก็จะต้องพิจารณาว่า รถไฟฟ้าดังกล่าว ซึ่งสมมติว่ามีอายุการใช้งาน 40 ปีนั้น จะให้ผลจากการลงทุนทั้งสิ้นมากน้อยเพียงใด
จะเห็นได้ว่า หากประเทศไทยสามารถแสวงหาโครงการต่างๆ หลายโครงการที่ให้ผลตอบแทนสูงแล้ว ประเทศไทยจะกู้ยืมเงินจากต่างประเทศเข้ามาลงทุนในโครงการดังกล่าวเป็นจำนวนมาก ก็ไม่เป็นไร จะทำให้จีดีพีขยายตัวเพิ่มขึ้นไปอีก 30-40 ปี และการขยายตัวที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวนั้น สามารถนำมาใช้คืนเจ้าหนี้ได้แล้วจะยังเหลือเป็นผลประโยชน์ให้กับประชาชนได้อีกมาก
หมายความว่า หากรัฐบาลทำการบ้านรอบคอบ ก็น่าจะสามารถบอกประชาชนได้ด้วยซ้ำว่า หากลงทุนต่ำ ทำให้เกินดุลบัญชีเดินสะพัด 1% แล้ว ผลเสียที่จะตามมา คือจีดีพีจะขยายตัวในระดับต่ำ เช่น 3% แต่หากยอมให้ขาดดุลบัญชีเดินสะพัด (ยืมเงินออมจากต่างประเทศ) เท่ากับ 2% ของจีพีดีแล้ว การลงทุนที่เพิ่มขึ้น (สมมติว่า) จะทำให้จีดีพีขยายตัว 5% ทั้งนี้ หากยอมขาดดุลเท่ากับการขาดดุล 3% ของจีดีพีแล้ว จีดีพีจะขยายตัว 6% ต่อปีใน 30 ปีข้างหน้า ในขณะนี้หากผลักดันการลงทุนจนขาดดุล 5% ของจีดีพี แต่จีดีพีก็ขยายตัวเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย คือ จะขยายตัว 6.2% ในช่วง 20-30 ปีข้างหน้า ก็น่าจะเชื่อได้ว่ารัฐบาลและประชาชนจะเห็นพ้องต้องกันว่า ควรให้จีดีพีขยายตัวที่ 6% ต่อปี และยอมขาดดุล 3% ต่อปีแทนการเกินดุล 1% เพราะจะทำให้จีดีพีขยายตัวต่ำไป ในทางตรงกันข้าม การผลักดันให้จีดีพีขยายตัว 6.2% นั้น ก็ไม่คุ้มค่า เพราะจะต้องยอมขาดดุลฯ มากถึง 5% ต่อปี ซึ่งเป็นการสร้างภาระที่เพิ่มขึ้นมาก ไม่คุ้มค่ากับการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้นเพียง 0.2% ต่อปี
ประเด็นหลักจึงไม่ใช่ว่า โครงการขนาดยักษ์ 1.7 ล้านล้านนั้น ควรจะต้องลงทุนทั้งหมด เช่น ที่รัฐบาลผลักดัน หรือควรจะลดการลงทุนเหลือครึ่งเดียว แต่จะต้องพิจารณาผลตอบแทนของโครงการต่างๆ ในระยะยาว เพื่อนำไปคำนวณในภาพรวมว่า ประเทศไทยจะขยายตัว (โดยการลงทุน) ได้มากน้อยเพียงใดจากโครงการดังกล่าว หากแสวงหาโครงการที่ให้ผลตอบแทนสูงหลายโครงการก็ควรลงทุนหลายโครงการ แม้ว่าจะขาดดุลบัญชีเดินสะพัดมากในปัจจุบัน เพราะจะเป็นการลงทุนที่คุ้มค่า แต่หากแสวงหาโครงการที่ให้ผลตอบแทนสูงไม่ได้ จะต้องตัดสินใจยกเลิกการลงทุนเกือบทั้งหมดก็ได้ ที่สำคัญคือ เราจะต้องมีข้อมูลที่ครบถ้วน จึงจะสามารถนำมาปรึกษาหารือกัน และแสวงหาคำตอบ ซึ่งเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายได้
ที่กล่าวมาทั้งหมดในข้างต้นนี้ กล่าวเสมือนว่ารัฐบาลสามารถกำหนดการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดได้ตามอำเภอใจ แต่ในเชิงทฤษฎี และความเป็นจริงนั้น อาจจะไม่เป็นเช่นนั้นเลย เพราะผู้ที่มีบทบาทสำคัญยิ่งในการกำหนดทิศทางของการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดก็คือ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)
เราจะต้องกลับมาทำความเข้าใจว่าการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่กล่าวถึงข้างต้นนั้น เป็นการขาดดุลซึ่งมีเงินทุนไหลเข้ามาทดแทนการขาดดุลดังกล่าวหรือไม่ สมมติว่า ตามกลไกตลาดมีนักลงทุนจากต่างประเทศอยากนำเงินเข้ามาลงทุนเพียงพอ ก็จะทำให้ดุลชำระเงินของประเทศไม่ขาดดุล หากต่างชาตินำเงินเข้ามามากเกินการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดก็จะทำให้ดุลชำระเงินของไทยเกินดุล และ ธปท.มีทุนสำรองระหว่างประเทศเพิ่มขึ้น และมีสภาพคล่องในประเทศเพิ่มขึ้น อันจะช่วยให้ดอกเบี้ยในประเทศมีแนวโน้มลดลงอีกด้วย หมายความว่า หากประเทศไทยมีความน่าลงทุนอยู่ในตัว การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดก็จะเกิดขึ้นอย่างเป็นธรรมชาติ และไม่มีความขลุกขลักแต่อย่างใด
หาก ธปท.ปล่อยให้กลไกตลาดซื้อ-ขายเงินตราต่างประเทศทำงานโดยเสรี และการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด มีเงินทุนไหลเข้ามามากเกินพอดังกล่าวข้างต้น ค่าเงินบาทก็จะไม่อ่อนตัวลงแต่จะแข็งค่าขึ้น และสภาพคล่องก็จะมีเพียงพอโดยที่ดอกเบี้ยไม่ต้องปรับเพิ่มขึ้น หรือมองอีกด้านหนึ่ง คือ หากประเทศไทยมีลู่ทางในการลงทุนที่สดใส และต่างชาติอยากเข้ามาลงทุน การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดก็จะไม่เป็นปัญหาแต่อย่างใดเลย และเราก็ไม่ต้องมาถกเถียงกันว่าจะหาเงินมาลงทุนในโปรเจ็กต์ยักษ์ต่างๆ โดยวิธีใด
ดังนั้น สิ่งที่เรากำลังเป็นห่วงกันก็คือประเทศไทย (คือคนไทยหรือรัฐบาลไทย) กำลังอยากลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ หลายๆ โครงการ ซึ่งตั้งข้อสงสัยว่าอาจจะไม่มีเงินทุนไหลเข้ามาจากต่างประเทศเพื่อมาลงทุนโดยสมัครใจ ดังนั้น จึงต้องมีแนวทางเพื่อจัดการ สรรหาเงินทุนดังกล่าว วิธีหนึ่งคือ การที่รัฐบาลเองจะต้องออกไปกู้เงินจากต่างประเทศมาทดแทนการออมในประเทศที่มีไม่เพียงพอ และ/หรือความจำเป็นที่โครงการจะต้องนำเข้าสินค้าทุนมูลค่ามหาศาลจากต่างประเทศ ดังนั้น สิ่งที่เราจะต้องหันมาพิจารณาคือ รัฐบาลได้คำนวณเงินที่ต้องกู้ยืมจากต่างประเทศต่ำเกินไป (เพราะไม่ต้องการเพิ่มหนี้สาธารณะมาก) เงินก็จะขาดมือทำให้การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดสร้างปัญหา เพราะไม่มีเงินทุนไหลเข้ามาเพียงพอกับความต้องการ
เมื่อมาถึงตรงนี้ เราก็จะมองเห็นถึงความสำคัญของ ธปท. ซึ่งเป็นเสมือนผู้กลั่นกรองขั้นสุดท้ายสำหรับโปรเจ็กต์ยักษ์ของรัฐบาล กล่าวคือ หากเงินตราต่างประเทศเริ่มขาดมือ เพราะการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดมีมูลค่าสูงกว่าเงินทุนที่จะไหลเข้ามา ธปท. จะสามารถช่วยให้การนำเข้าสินค้าทุน วัตถุดิบ ฯลฯ กระทำได้สะดวก หาก ธปท.จะยอมขายเงินตราต่างประเทศที่ถืออยู่เข้าไปในตลาด เพื่อตอบสนองความต้องการส่วนเกินดังกล่าว แต่ผลก็คือ ระดับทุนสำรองระหว่างประเทศจะต้องลดลง
เคยมีคนในรัฐบาลพูดเป็นทำนองว่า ธปท.มีทุนสำรองระหว่างประเทศสูงเกินพอแล้ว ดังนั้น การขายออกมาบ้าง เพื่อช่วยให้โปรเจ็กต์ยักษ์สามารถดำเนินการได้ ก็น่าจะเป็นการนำเอาทุนสำรองออกมาใช้อย่างคุ้มค่า
ในทางตรงกันข้าม หาก ธปท.ไม่ต้องการให้ความสนับสนุนการลงทุนในโปรเจ็กต์ดังกล่าว และเพิกเฉยไม่ทำอะไรในขณะที่เงินตราต่างประเทศมีไม่เพียงพอ สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือ ค่าเงินบาทจะต้องอ่อนตัวลง เพื่อให้อุปสงค์และอุปทานปรับตัวเข้าหากัน ซึ่งในระยะสั้นนั้น การส่งออกคงจะเพิ่มขึ้นได้มาก ดังนั้น สิ่งที่จะต้องปรับตัวจึงน่าจะเป็นการนำเข้าโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การนำเข้าสินค้าทุน หมายความว่า เมื่อค่าเงินบาทอ่อนลง ต้นทุนการนำเข้าสินค้าทุนจากต่างประเทศก็จะสูงขึ้น ทำให้โปรเจ็กต์ที่ให้ผลตอบแทนที่ไม่สูงมากนักต้องหยุดชะงักหรือต้องยกเลิกไป เพราะผลตอบแทนที่ได้เริ่มไม่คุ้มกับต้นทุน ดังนั้นหากรัฐบาลยังจะผลักดันการนำเข้าของตน ค่าเงินบาทที่อ่อนลงก็จะทำให้การลงทุนของภาคเอกชนบางรายต้องถูก "เบียด" ออกไป และยกเลิกการลงทุนและการนำเข้าของตนในที่สุด
หากจะพิจารณากันอย่างจริงจังแล้ว ก็ต้องสรุปว่า ผู้ที่สามารถกำหนดได้ว่าประเทศไทย จะขาดดุลบัญชีเดินสะพัดมากน้อยเพียงใดนั้น คือ นักลงทุนต่างประเทศ (ว่าจะนำเงินทุนเข้ามาในประเทศไทยมากน้อยเพียงใด) และ ธปท.ว่าพร้อมจะลดปริมาณทุนสำรองระหว่างประเทศมากน้อยเพียงใด เพื่อเป็นเสมือนแหล่งที่มาของเงินตราระหว่างประเทศ "ราคาถูก" ให้กับโปรเจ็กต์ของรัฐบาลครับ
เราจะบริหารเงินทุนสำรองของประเทศอย่างไรดี

ดร.โชติชัย สุวรรณาภรณ์

Chodechai@fpo.go.th

ประเด็นที่ท้าทายเศรษฐกิจไทยที่สำคัญที่สุดประเด็นหนึ่ง นอกจากเรื่องค่าเงินบาทแล้ว ก็คือประเด็นที่เราจะจัดการอย่างไรกับเงิน ทุนสำรองระหว่างประเทศที่เพิ่มขึ้นทุกขณะจนมีจำนวนสูงสุดเป็นประวัติการณ์แล้ว การมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในระดับที่มากใน เวลาที่รวดเร็วก็เป็นปัญหาเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเงินทุนสำรองระหว่างประเทศประกอบไปด้วยเงินตราต่างประเทศในสกุลที่มีแนว โน้มด้อยค่า เช่น ดอลลาร์สหรัฐฯ จำนวนมาก เพราะมูลค่าของทรัพย์สินที่ประเทศชาติถืออยู่ก็จะมีค่าลดลงเช่นกัน



สำรองเงินตราต่างประเทศที่เพิ่มมากขึ้นนั้น ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการส่งออกที่มากขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการมีเงินทุนต่าง ประเทศไหลเข้ามาลงทุนในประเทศไทยในรูปการลงทุนทางตรง โดยการเข้ามาตั้งกิจการ โรงงานและอุตสาหกรรมในเมืองไทย หรือร่วมลง ทุนทำธุรกิจกับบริษัทไทย และในรูปการลงทุนทางอ้อมโดยการซื้อสินทรัพย์ทางการเงินรวมทั้งหุ้นของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งในกรณีของประเทศไทยในช่วงนี้เป็นแบบหลังเสียมากกว่า อีกทั้งเพื่อชะลอการแข็งค่าของเงินบาท แบงค์ชาติจำเป็นต้องแทรกแซงโดย การขายเงินบาทและซื้อเงินดอลลาร์สหรัฐฯ จำนวนมาก ดังนั้น หากเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ด้อยค่าเรื่อย ๆ และหากเราไม่สามารถบริหารจัดการ เงินทุนสำรองระหว่างประเทศให้ได้ผลตอบแทนมากขึ้นเพื่อชดเชยกัน เราก็จะขาดทุนอย่างนี้ไปเรื่อย ๆ และบั่นทอนอำนาจซื้อของเงินทุน สำรองระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นทรัพย์สินของประเทศที่สำคัญที่สุดที่เรามีอยู่ในระยะยาว

เงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยอยู่ในระดับที่มีมากพอที่จะต้องพิจารณาว่า ทำอย่างไรถึงจะบริหารจัดการให้มีประสิทธิภาพ การเก็บสำรองเงินตราต่างประเทศเหล่านี้ทั้งหมดไว้เฉย ๆ โดยการซื้อตราสารการเงินที่ไม่มีความเสี่ยง มีสภาพคล่องดี แต่ให้ผลตอบแทนต่ำ ไว้ทั้งหมดนั้น เป็นเรื่องที่ควรทิ้งไว้กับอดีต ตัวชี้วัดระดับความพอเพียงของสำรองเงินตราต่างประเทศของประเทศไทยทุกตัวชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมากเพียงพอ และมีส่วนเกินที่จะคิดนำเอาบางส่วนไปบริหารจัดการในเชิงรุก เพื่อหาผลตอบแทนที่ดีขึ้นในระยะยาว ข้ออ้างที่ว่าประเทศกำลังพัฒนา เช่น ประเทศไทยจำเป็นต้องเก็บเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไว้นิ่ง ๆ เป็นสำรองสภาพคล่องจำนวนมาก เพื่อป้องกันปัญหาเงินทุนไหลออกจนเกิดวิกฤติ เช่นปี 2540 เป็นข้ออ้างที่ฟังไม่ขึ้นในยามที่สำรองเงินตรา ระหว่างประเทศของไทยเพิ่มขึ้นในระดับที่เกินความจำเป็น

ประกอบกับกระแสเงินทุนต่างประเทศไหลเข้า และค่าเงินบาทแข็งยังเป็นแนวโน้มที่ชัดเจนและหลีกเลี่ยงยากไปอีกระยะหนึ่ง อย่างน้อยก็ 2-3 ปีข้างหน้า ความจำเป็นที่จะต้องระบายสำรองเงินตราต่างประเทศออกไปลงทุนให้เน้นผลตอบแทน มีมากกว่าการสะสมเก็บ ตุนไว้เฉย ๆ เพื่อเน้นภาพพจน์ความมั่นคง

การบริหารจัดการเงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยในยามนี้ จึงควรเน้นการลงทุนในเชิงรุกมากขึ้นโดยมีการจัดสรรสัดส่วน เฉพาะเพื่อการลงทุนที่เน้นผลตอบแทนมากขึ้น โดยแบ่งเงินทุนออกเป็น 2 ส่วน คือ 1. ส่วนที่เน้นสภาพคล่องและความปลอดภัยของการลง ทุนเป็นหลัก (Liquidity Tranch)

2. ส่วนที่เน้นการลงทุนทางเลือกและผลตอบแทนระยะยาว (Investment Tranch) ในส่วนแรกนั้น ควร เน้นการลงทุนแบบดั้งเดิมในตราสารการเงินและสินทรัพย์ต่างประเทศที่มีระยะสั้น ๆ และมีความมั่นคงสูงในเชิง Passive Management โดย เป็นการลงทุนที่ให้ใช้วิจารณญาณของผู้จัดการกองทุนได้เพียงเล็กน้อย ในส่วนที่สองเป็นการลงทุนในลักษณะ Active Management ในรูป แบบใหม่ ๆ เช่น กองทุนประเภทต่าง ๆ (Fund of Fund , Mutual fund , Hedge Fund) บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ต่างประเทศ อสังหาริมทรัพย์ ตราสารการเงินที่มีความมั่งคงพอสมควรและมีความเสี่ยงบ้างแต่ให้ผลตอบแทนสูงกว่าการลงทุนแบบดั้งเดิม และการลงทุน โดยตรงในบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย์ (Private Equity)โดยไม่เน้นผลตอบแทนในระยะสั้น แต่ต้องเห็นผลตอบแทนที่ดีในระยะยาว หรือแม้ กระทั่งว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญด้านการลงทุนในต่างประเทศบริหารจัดการให้

ในต่างประเทศเริ่มมีแนวโน้มที่จัดตั้งหน่วยงานเฉพาะที่มีอิสระขึ้นมาบริหารจัดการเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในลักษณะที่ สองที่กล่าวมาดังข้างต้น เช่น จีน สิงคโปร์ เกาหลี คูเวต สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ และนอร์เวย์ เป็นต้น ซึ่งเป็นประเทศที่มีการเพิ่มขึ้นของเงิน ทุนสำรองระหว่างประเทศอย่างรวดเร็ว

การพิจารณาว่าจะจัดสรรเงินทุนสำรองระหว่างประเทศอย่างไรระหว่างส่วนที่หนึ่งและส่วนที่สอง ก็ขึ้นอยู่กับว่าแบงค์ชาติจำเป็น ที่จะต้องมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเท่าใดในการดำเนินนโยบายการเงินและอัตราแลกเปลี่ยนให้เป็นไปอย่างเรียบร้อย โดยคำนึงถึง ระดับที่ไม่เป็นอุปสรรคในการบริหารจัดการและแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนต่อการบริหารสภาพคล่องของประเทศ หากแบงค์ชาติมีความ สามารถในการบริหารจัดการในส่วนนี้ได้ดี ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องเก็บเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไว้ในส่วนนี้มาก และมีเงินทุนสำรอง ระหว่างประเทศเหลือที่จะเจียดไปอยู่ในส่วนที่สอง

โดยทั่วไปการกำหนดสัดส่วนที่เหมาะสมระหว่างส่วนที่หนึ่งและส่วนที่สองต้องคำนึงถึงความเปิดของเศรษฐกิจไทย ความจำเป็น ในการใช้เงินตราต่างประเทศเพื่อการค้าและการลงทุนกับต่างประเทศ เช่น เพื่อการชำระเงินกู้ต่างประเทศและสินค้านำเข้า ตลอดจนความ ต้องการเงินตราต่างประเทศในตลาดอัตราแลกเปลี่ยนของไทย และต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการเก็บสำรองเงินตราต่างประเทศไว้เฉย ๆ ในรูป เงินสด เมื่อกำหนดวงเงินที่เหมาะสมได้แล้ว ก็ให้ส่วนนี้อยู่ในการบริหารจัดการของแบงค์ชาติ เงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ส่วนที่เหลือ สามารถแยกไปให้บรรษัทที่จะจัดตั้งขึ้นมาทำหน้าที่บริหารจัดการเพื่อการลงทุนโดยเฉพาะนำไปลงทุน โดยอยู่นอกระเบียบกฎเกณฑ์และวัตถุ ประสงค์ของการช่วยแบงค์ชาติในการดำเนินนโยบายการเงินและอัตราแลกเปลี่ยน เพื่อให้ความอิสระคล่องตัวในการลงทุน เพิ่มโอกาสใน การได้ผลตอบแทนที่ดีขึ้นในระยะยาว

และในขณะเดียวกันก็เป็นการกระจายความเสี่ยงโดยแยกไข่ไว้หลายตะกร้า กล่าวคือ หากในอนาคตเกิด เหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด (ถึงแม้ว่าจะมีโอกาสเกิดน้อยมาก) เช่นเดียวกับเมื่อปี 2540 ที่เราสูญเสียเงินทุนสำรองระหว่างประเทศทั้งหมดจากการ แทรกแซงค่าเงินบาท เราก็ยังจะมีเงินสำรองระหว่างประเทศที่ลงทุนอยู่ในสินทรัพย์ในต่างประเทศอยู่ก้อนหนึ่งที่ยังปลอดภัย

*************
บริหารเงินทุนสำรอง "โมเดลเกาหลี" บทเรียนสำหรับประเทศไทย
กรุงเทพธุรกิจ วันอังคารที่ 07 สิงหาคม พ.ศ. 2550
ดร.โชติชัย สุวรรณาภรณ์ ได้เขียน บทความชื่อ "การบริหารเงินทุนสำรองของเกาหลี บทเรียนสำหรับประเทศไทย" ถือว่าเป็นประโยชน์ ในภาวะที่ทางการของไทย โดยเฉพาะ ธปท.กำลังหาโมเดล สำหรับการบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศ เพื่อสร้างผลประโยชน์มากขึ้น
ประเด็นที่ท้าทายเศรษฐกิจไทยที่สำคัญที่สุดประเด็นหนึ่ง นอกจากเรื่องค่าเงินบาทแล้ว ก็คือ ประเด็นที่เราจะจัดการอย่างไรกับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่เพิ่มขึ้นทุกขณะจนมีจำนวนสูงสุดเป็นประวัติการณ์แล้ว การมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในระดับที่มากในเวลาที่รวดเร็วก็เป็นปัญหาเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเงินทุนสำรองระหว่างประเทศประกอบไปด้วยเงินตราต่างประเทศในสกุลที่มีแนวโน้มด้อยค่า เช่น ดอลลาร์สหรัฐ จำนวนมาก เพราะมูลค่าของทรัพย์สินที่ประเทศชาติถืออยู่ก็จะมีค่าลดลงเช่นกัน
จากการประชุมผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย 16 ประเทศ เมื่อเร็วๆ นี้ พบว่าความท้าทายที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง ที่ธนาคารของหลายๆ ประเทศในเอเชียกำลังเผชิญก็คือ จะบริหารจัดการอย่างไร กับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และในปริมาณที่มากมายอย่างที่ไม่เคยเกิดมาก่อน ทำอย่างไรถึงจะใช้ประโยชน์จากสำรองเงินตราต่างประเทศที่เพิ่มขึ้น ในการลดความผันผวนของค่าเงินที่ทวีความรุนแรง โดยเฉพาะประเทศที่ใช้ระบบอัตรา แลกเปลี่ยนแบบลอยตัว
ตัวอย่างที่สำคัญคือ ประเทศจีนที่กำลังสะสมเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในอัตราที่รวดเร็ว ซึ่งทำให้เกิดปัญหาตามมาโดยไม่ได้ตั้งใจ เงินทุนสำรองระหว่างประเทศเกือบ 1.4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ทำให้ทางการจีนต้องหาวิธีบริหารเงินเหล่านี้ในขณะที่มูลค่าของเงินกำลังลดลงตามดอลลาร์สหรัฐที่ด้อยค่าลง ในปีนี้จีนได้จัดตั้งบรรษัทบริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศขึ้นมาทำหน้าที่บริหารจัดการเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ หนึ่งโดยแยกสำรองเงินตราต่างประเทศในวงเงิน 2-3 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ ออกมาให้บรรษัท นี้บริหารจัดการลงทุน การจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นมาทำหน้าที่นี้เป็นการเฉพาะ
นอกจากจะเป็นการเพิ่มความคล่องตัวในการบริหารจัดการทรัพย์สินของประเทศแล้ว ยังถือเป็นการปรับบทบาท ของธนาคารกลางจีน ในการดูแลเงินทุนสำรองระหว่างประเทศด้วย โดยคาดว่าจีนคงนำเงินตราต่างประเทศเหล่านี้ ไปลงทุนในสินทรัพย์รูปแบบใหม่ที่จีนไม่เคยลงทุนมาก่อน เช่น ธุรกิจและทรัพย์สินในอุตสาหกรรมพลังงาน ทรัพยากรธรรมชาติ แร่ธาตุ ตลอดจนทรัพย์สินภายในประเทศเกิดใหม่และโตเร็ว โดยยอมรับความเสี่ยงมากขึ้น เพื่อให้ได้ผลตอบแทนดีขึ้น เช่น โดยลงทุนในหลายประเทศในเอเชีย แอฟริกา และละตินอเมริกา
ซึ่งนอกจากจะเป็นการรักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติในระยะยาวแล้ว ยังเป็นการซื้อ "เพื่อน" ในกลุ่มประเทศที่ต้องการรักษาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเชิงยุทธศาสตร์ เศรษฐกิจ และความมั่นคงได้ด้วย
อีกตัวอย่างหนึ่งคือ ประเทศในกลุ่มอาหรับแถบอ่าวเปอร์เซีย 6 ประเทศ (Gulf Cooperation Countries, GCC) ก็ไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าจีนในด้านการสะสมเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ โดยปัจจุบันมีเงินสำรองระหว่างประเทศอยู่ในระดับ 1.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ และคาดว่าในสิ้นปีนี้ประเทศในกลุ่มนี้ซึ่งประกอบไปด้วย คูเวต ซาอุดีอาระเบีย สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ กาตาร์ บาห์เรน และโอมาน จะมีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัด (ซึ่งเป็นผลหลักๆ มาจากการส่งออกลบการนำเข้า) ถึง 3 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐในสิ้นทศวรรษนี้ ซึ่งมากกว่าการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดของประเทศในเอเชียรวมกัน
ประเทศอาหรับทั้ง 6 ประเทศใช้ระบบอัตราการแลกเปลี่ยนคงที่โดยยึดติด (FIX) กับค่าเงินดอลลาร์สหรัฐมาเป็นเวลานานแล้ว และมีแผนที่จะรวมตัวกันเป็นสหภาพทางการเงิน (Monetary Union) และใช้เงินสกุลเดียวกันในปี 2010 เงินสำรองระหว่างประเทศที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่มาจากรายได้ใน
การส่งออกน้ำมัน โดยที่ราคาน้ำมันดิบเพิ่มขึ้นมากในช่วง 2-3 ปีนี้ ทำให้รายรับเพิ่มขึ้นเป็นประวัติการณ์ และทำให้การบริหารเงินทุนสำรองจำนวนมากนี้เป็นความท้าทายที่สำคัญที่สุดของประเทศเหล่านี้ โดยมีนโยบายที่จะลงทุนในเอเชียมากกว่าลงทุนในยุโรปและสหรัฐอเมริกา ซึ่งคาดว่าจะลงทุนในเอเชีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศเกิดใหม่เป็นจำนวนเงินถึง 250,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐในช่วง 5 ปีข้างหน้า
ในขณะเดียวกันก็จะเน้นลงทุนในเรื่องการศึกษาและการพัฒนาคนในกลุ่มประเทศ GCC ด้วยกัน
นอกจากนั้นหลายประเทศได้จัดตั้งบรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งชาติเพื่อบริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ เช่น ประเทศนอร์เวย์จัดตั้ง Norges Bank Investment Management ประเทศคูเวตจัดตั้ง Kuwait Investment Authority ประเทศสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์จัดตั้ง Abudhabi Investment Authority ประเทศสิงคโปร์ จัดตั้ง Government Investment Corporation (GIC) ประเทศเกาหลีใต้ เป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจ
แผนการจัดตั้งบรรษัทบริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศของเกาหลี
2546 พฤศจิกายน ประกาศนโยบายให้เกาหลี เป็นศูนย์กลางทางการเงิน ในเอเชียตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นวาระแห่งชาติ ในปการประชุมว่าด้วยวาระแห่งชาติ ซึ่งมีประธานาธิบดีเป็นประธาน
2546 ธันวาคม ประกาศแผนการจัดตั้งบรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งชาติ เพื่อบริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ( Korea Investment Corporation : KIC )
2548 มีนาคม ร่างกฏหมายจัดตั้ง KIC เสร็จ และประกาศบังคับใช้
2548 กรกฎาคม แต่งตั้งกรรมการผู้จัดการ และประธานเจ้าหน้าที่บริหารของ KIC คนแรก
2548 สิงหาคม แต่งตั้งคณะกรรมการกำกับดูแล (Steering Committee)
2549 มิถุนายน เซ็นสัญญารับเอาเงินทุนสำรองระหว่างประเทศจำนวน 17,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จากแบงก์ชาติเกาหลีมาบริหารจัดการ
2549 ตุลาคม เซ็นสัญญารับเอาสำรองเงินตราต่างประเทศ จำนวน 3,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จากการะทรวงการคลังและเศรษฐกิจ ของเกาหลีมาบริหารจัดการ
2549 พฤศจิกายน KIC เริ่มลงทุน เป็นครั้งแรก
เกาหลีใต้จัดตั้งบรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งชาติ Korea Investment Corporation (KIC) ขึ้นมาในวันที่ 1 ก.ค. 48 โดยมีทุนจดทะเบียน 1,000,000 ล้านวอน ชำระแล้ว 100,000 ล้านวอน จากกองทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยน (Foreign Exchange Stabilization Fund) และมีวัตถุประสงค์ในการบริหารจัดการกองทุนเงินสำรองระหว่างประเทศของเกาหลี โดยระยะแรกได้รับมอบอำนาจให้บริหารสำรองเงินตราต่างประเทศจำนวน 20,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (คิดเป็นเงินไทย 670,000 ล้านบาท)
แผนการจัดตั้ง KIC เกิดขึ้นเมื่อเดือนธ.ค.46 แผนการดังกล่าวถูกต่อต้านจากธนาคารกลางของเกาหลีใต้ เนื่องจากความกังวลที่ว่า จะเป็นการแทรกแซงนโยบายการเงิน และการบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศของธนาคารกลาง และความเป็นอิสระของธนาคารกลางโดยทั่วไป อย่างไรก็ตาม รัฐบาลเกาหลีใต้ก็ประสบความสำเร็จในการจูงใจธนาคารกลาง ถึงประโยชน์ที่จะได้รับต่อประเทศชาติ และได้ทำสัญญาให้ธนาคารกลาง
เกาหลีมีสิทธิที่จะเรียกทรัพย์สิน (สำรองเงินตราต่างประเทศ) ที่ให้ KIC ไปบริหาร กลับคืนมาในกรณีฉุกเฉิน รูปแบบของ kic คล้ายๆ กับ GIC ของสิงคโปร์ ซึ่งปัจจุบันมีขนาดกว่า 120,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดย KIC ยังสามารถบริหารจัดการเงินจากกองทุนบำเหน็จบำนาญและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพของรัฐบาลอีกด้วย ซึ่งรัฐบาลจะไม่เข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการเงินลงทุน ตลอดจนลดการกำกับดูแลจากทางการให้น้อยที่สุด โดยนำเอาผู้เชี่ยวชาญในการลงทุนต่างประเทศจากภาคเอกชนเข้ามาบริหาร
รูปแบบโครงสร้างการบริหารงานของ kic นั้น kic เป็นบริษัทบริหารจัดการลงทุนที่รัฐบาลถือหุ้น 100% โดยเน้นการลงทุนในต่างประเทศเป็นหลัก และมีเป้าหมายลงทุนในเชิงพาณิชย์ โดยมีคณะกรรมการกำกับดูแล Steering Committee คอยกำหนดนโยบายพื้นฐานและทิศทางโดยรวม อีกทั้งประเมินผลการทำงานของ KIC ด้วย และ KIC ต้องรายงานผลการดำเนินงานต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วย
ตามกฎหมาย KIC จะต้องนำเอาสินทรัพย์ภายใต้การบริหาร เช่น เงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ไปลงทุนในต่างประเทศรูปเงินสกุลต่างประเทศ ยกเว้นเฉพาะในกรณีจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ก็สามารถลงทุนชั่วคราว ในสกุลเงินท้องถิ่นของเกาหลี (เงินวอน) ก็ได้
ในปีแรกภายหลังการก่อตั้ง KIC ใช้เวลาไปกับการสรรหาบุคลากรที่เชี่ยวชาญการลงทุน ตลอดจนการวางแผนกระบวนการลงทุน และพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานการลงทุนต่างๆ อาทิเช่น ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ข้อมูลด้านการลงทุนต่างประเทศ ดังนั้น การลงทุนในช่วงเริ่มแรกที่ยังไม่พร้อม KIC จึงใช้การว่าจ้างผู้ลงทุนภายนอกให้ช่วยบริหารจัดการลงทุนบางส่วน เป้าหมายของ KIC คือ ช่วยประเทศลดความผันผวนของมูลค่าเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งรวมถึงการกระจายความเสี่ยงของการลงทุน การรักษามูลค่าและเพิ่มมูลค่าของทรัพย์สินเงินสำรองระหว่างประเทศของชาติ เพื่อลูกหลานในอนาคตซึ่ง KIC จะลงทุนโดยมองผลตอบแทนในระยะยาว ซึ่งหมายความว่า จะยอมรับความเสี่ยงในระยะสั้นได้เพิ่มขึ้น และสามารถกระจายความเสี่ยงของการลงทุน ให้ครอบคลุมถึงสินทรัพย์ที่ดี แต่อาจมีสภาพคล่องน้อย แต่ให้ผลตอบแทนสูงกว่าในระยะยาว ซึ่งรวมถึงเศรษฐกิจ และตลาดการเงินของประเทศเกิดใหม่โตเร็ว เช่น BRICM (ได้แก่ Brazil , Russia India , China และ Mexico) ซึ่งคาดว่าในปี 2040 จะมีขนาดเศรษฐกิจวัดโดย GDP ใหญ่กว่าประเทศในกลุ่มอุตสาหกรรม g7 ทั้งหมด
โดยทั่วไป บรรษัทบริหารจัดการสินทรัพย์ของประเทศ เช่น KIC จะเลือกลงทุนเพื่อที่จะพยายามกระจาย แหล่งที่จะสร้างความมั่งคั่ง ในรูปรายได้ และผลตอบแทนให้กับประเทศชาติในระยะยาว โดยเป็นเจ้าของในอุตสาหกรรมที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์ เช่น ทรัพยากรธรรมชาติที่สำคัญ นอกจากนั้น ประโยชน์ของการมีองค์กร เช่น KIC ก็จะช่วยพัฒนาอุตสาหกรรมการบริหารจัดการสินทรัพย์ของประเทศ (Asset Management Industry) ซึ่งจะช่วยพัฒนาและยกระดับอุตสาหกรรมทางการเงินภายในประเทศ ตลอดจนสร้างคนและรับการถ่ายทอดเทคโนโลยีการบริหารสินทรัพย์จากต่างประเทศ
(บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการ ไม่ได้เกี่ยวข้องกับองค์กรที่ผู้เขียนสังกัดอยู่)

ประเด็นชี้แจงของกระทรวงการคลัง เกี่ยวกับการวิเคราะห์เศรษฐกิจไทยของ TDRI

กระทรวงการคลัง -- อังคารที่ 12 กรกฎาคม 2005 11:11:36 น.
ตามที่สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวว่า รัฐบาลควรจะมีการปรับนโยบายการบริหารประเทศเพื่อมุ่งเน้นการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลจะต้องดำเนินการสองด้าน คือ ต้องหยุดการชดเชยราคาน้ำมันลงตั้งแต่กลางเดือนกรกฎาคมนี้ เป็นต้นไป รวมทั้งจะต้องยกเลิกส่วนลดจากภาษีสรรพสามิตด้วย และจะต้องรื้อแผนการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ทั้งหมด โดยลดยอดการลงทุนลงอย่างน้อยครึ่งหนึ่งของยอดการลงทุนที่วางไว้ 1.7 ล้านล้านบาท ให้เหลือประมาณ 8.5 แสนล้านบาทแทน โดยเตือนว่ารัฐบาลต้องยอมรับความจริง หากไม่ดำเนินการจะกระทบต่อดุลบัญชีเดินสะพัดรุนแรงมากกว่าปัจจุบัน กระทรวงการคลังขอเรียนชี้แจงดังนี้

นายนริศ ชัยสูตร ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้ชี้แจงว่า การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลให้ความสำคัญกับเป้าหมายทั้ง 2 ประการ คือ การเจริญเติบโตและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ คือทำอย่างไรให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ต่อเนื่อง เสถียรภาพทั้งภายในและภายนอกอยู่ในเกณฑ์ดี โดยเฉพาะในช่วงที่ประเทศมีการบริหารจัดการด้านอุปทาน ซึ่งเน้นการสร้างมูลค่าเพิ่มในปัจจัยการผลิตและกระบวนการผลิต ตลอดจนการระดมเงินออมให้พอเพียงในระยะยาว ซึ่งจะทำให้เราสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก ทำให้แรงกดดันต่อการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดบรรเทาลง และทำให้คนไทยมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ดังนั้นปัจจัยทั้ง 3 ข้างต้น จะทำให้เราสามารถบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจได้ทั้งการเจริญเติบโตและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และยิ่งไปกว่านั้นเราจะไม่ละเลยเป้าหมายทางเศรษฐกิจอีก 2 ประการ ได้แก่ การจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพและการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม
กระทรวงการคลังมีความห่วงใยเรื่องดุลบัญชีเดินสะพัดมาตั้งแต่ต้นปี ด้วยตระหนักดีว่าราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่องบวกกับการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก ทำให้เราต้องเร่งดำเนินนโยบายเพื่อต่อสู้กับปัญหาดังกล่าว จึงได้มีการประชุมหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่องทุกเดือน เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กรมส่งเสริมการส่งออก สำนักงานคณะกรรมการนโยบายบริหารการนำเข้า สำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงพลังงาน และการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย โดยมีการนำเสนอมาตรการเร่งรัดและสนับสนุนการส่งออกและการท่องเที่ยว ในขณะเดียวกันก็มีการพิจารณาการบริหารการนำเข้าสินค้าบางรายมิให้มากเกินความจำเป็น ทั้งนี้ ผลได้เบื้องต้นจากการใช้นโยบายบริหารจัดการการส่งออก ท่องเที่ยว และนำเข้า คิดเป็นเงินประมาณ 5,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งสามารถบรรเทาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดได้ ดังนั้น จึงมั่นใจได้ว่า กระทรวงการคลังและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะสามารถร่วมกันผลักดันนโยบายที่เหมาะสมเพื่อบรรเทาแรงกดดันต่อการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดในช่วงที่เหลือของปีนี้และปีต่อๆ ไปได้
นอกจากนี้ นายสมชัย สัจจพงษ์ รองผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ในฐานะโฆษกกระทรวงการคลัง ได้กล่าวเพิ่มเติมว่า การลงทุนในโครงการสาธาณูปโภคขนาดใหญ่ (Mega Projects) มูลค่า 1.7 ล้านล้านบาท ในช่วงปี 2548-2552 นั้น ไม่ใช่เป็นการลงทุนภายใน 1 ปี แต่จะเป็นการลงทุนกระจายตามความเหมาะสมในช่วงปี 2548-2552 และเราได้คำนึงถึงกรอบความยั่งยืนทางการคลังและกรอบการบริหารเศรษฐกิจมหภาคด้วยแล้ว โดยได้กำหนดยุทธศาสตร์ให้ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดได้ ไม่เกินร้อยละ 2 ของ GDP กระทรวงการคลังเห็นว่าการลดการลงทุนใน Mega Projects ลงร้อยละ 50 หรือลดลง 8.5 แสนล้านบาท จะยิ่งส่งผลกระทบในทางลบต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจไทย เนื่องจากในระยะต่อจากนี้ไปการลงทุนทั้งภาครัฐและเอกชนจะเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่สำคัญ เพื่อยกระดับศักยภาพความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และรองรับความต้องการอันเนื่องมาจากความเจริญเติบโตทางด้านเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่การขับเคลื่อนเศรษฐกิจด้วยการลงทุนนั้น ต้องคำนึงถึงเสถียรภาพทางเศรษฐกิจด้วยจึงต้องมีนโยบายบริหารจัดการการส่งออก ท่องเที่ยว และนำเข้า ซึ่งกระทรวงการคลังและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกำลังดูแลอยู่
ที่ผ่านมารัฐบาลดำเนินนโยบายโดยอิงพื้นฐานทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์และความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ มิได้เน้นการตลาดดังที่บางฝ่ายกล่าว ในเชิงทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ ดูได้จากแนวคิดการลงทุนขนานใหญ่ของประเทศ มาจากทฤษฎีการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว ที่กล่าวว่า ปัจจัยที่จะทำให้เศรษฐกิจพัฒนาได้อย่างยั่งยืนในระยะยาวและเป็นการขจัดข้อจำกัดด้านอุปทานนั้น ได้แก่ การลงทุน การพัฒนาปัจจัยการผลิตและกระบวนการผลิต และการระดมเงินออมภายในประเทศ จึงนำไปสู่การบริหารจัดการด้านอุปทาน (Supply Management) ดังนั้น การแก้ไขปัญหาของรัฐบาลจึงมุ่งใช้นโยบายระยะยาวทางด้านการผลิต การจ้างงาน เพื่อปรับปรุงคุณภาพของสินค้าและบริการ (Value Creation) เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทยเป็นหลัก ซึ่งบางฝ่ายเข้าใจผิดคิดว่าเป็นแนวทางการตลาด แท้ที่จริงมาจากทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ ในเชิงความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ ในอดีตที่ผ่านมาเรามีกำลังการผลิตส่วนเกินเหลืออยู่มาก รัฐบาลจึงเน้นการ
ดำเนินนโยบายด้านอุปสงค์ (Demand Management) แต่ในปัจจุบันกำลังการผลิตส่วนเกินเหลืออยู่ไม่มาก ซึ่งดูได้จากอัตราการใช้กำลังการผลิตที่สูงกว่าร้อยละ 70 รัฐบาลจึงต้องหันมาเน้นการดำเนินนโยบายด้านอุปทานเป็นหลัก ซึ่งต้องเน้นการลงทุน การพัฒนาปัจจัยการผลิตและกระบวนการผลิต และการระดมเงินออมภายในประเทศ ดังที่ได้กล่าวข้างต้น ดังนั้น การดำเนินนโยบายทั้งหมดเป็นการยึดอยู่กับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์และความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ มิได้เป็นแนวทางการตลาดแต่อย่างใด
ทั้งนี้ การประมาณการเศรษฐกิจของกระทรวงการคลัง มีสมมติฐานหลักด้านราคาน้ำมันดิบดูไบอยู่ที่ 53 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อบาร์เรล ใกล้เคียงระดับปัจจุบัน และให้อยู่ในระดับดังกล่าวจนถึงสิ้นปี (สูงกว่าที่ TDRI ตั้งไว้) มูลค่าการส่งออกขยายตัวร้อยละ 15 ต่อปี ใกล้เคียงระดับปัจจุบัน ประกอบกับการสอบถามผู้ประกอบการส่งออกพบว่าครึ่งหลังของปีจะดีกว่าครึ่งแรก โดยเฉพาะอุตสาหกรรม Hard Disk Drive และรถยนต์ ดังนั้น มูลค่าการส่งออกน่าจะขยายตัวมากกว่าที่ TDRI ตั้งไว้ ที่กล่าวมาเป็นตัวอย่างการประมาณการและการดำเนินนโยบายที่อิงกับความเป็นจริง
--ข่าวกระทรวงการคลัง กลุ่มการประชาสัมพันธ์ สนง.ปลัดกระทรวงการคลัง ฉบับที่ 50/2548 8 กรกฎาคม 48--
หัวข้อข่าวที่เกี่ยวข้อง
GDP, TDRI, project, กรมส่งเสริมการส่งออก, กรอบ, กระทรวงการคลัง, กระทรวงพลังงาน, กระบวนการผลิต, การตลาด, การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย, การนำเข้า, การนำเสนอ, การพัฒนาเศรษฐกิจ, การลงทุน, ข่าว, จำกัด, ดอลลาร์สหรัฐ, ดุลบัญชีเดินสะพัด, ดูไบ, ต่อสู้, ธนาคารแห่งประเทศไทย, ธุรกิจ, น้ำมันดิบ, ประชาสัมพันธ์, พอเพียง, ภาษี, มาตรการ, รถยนต์, รถร่วม, รถแข่ง, รัก, รัฐบาล, ราคาน้ำมัน, รายได้, ละเลย, ว่าน, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, สำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม, สินค้า, เศรษฐกิจไทย, เศรษฐศาสตร์, โครงการ
ข่าวเศรษฐกิจ อังคารที่ 12 ก.ค. 2005
งบประมาณแผ่นดิน
รัฐบาลมีหน้าที่ในการบริหารประเทศ ซึ่งย่อมอาศัยทรัพยากรด้านต่าง ๆ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ การงบประมาณแผ่นดินเป็นวิธีการหนึ่งของรัฐบาลในการแสดงถึงวิธีการจัดหารายได้และแนวทางการใช้จ่ายเงินของรัฐบาล แสดงออกมาในรูปของตัวเงิน เพื่อขอความเห็นชอบ ( อนุมัติ ) จากรัฐสภาความหมายของงบประมาณแผ่นดิน คือ แผนที่แสดงออกมาในรูปของตัวเงิน สำหรับชั่วระยะเวลาหนึ่งอันแน่นอนถึงโครงการดำเนินงานของรัฐบาล และวิธีการที่จะหาเงินมาใช้จ่ายตามโครงการนั้น
งบประมาณของรัฐบาลหรืองบประมาณแผ่นดิน

จึงหมายถึง แผนการเงินของรัฐบาลซึ่งแสดงวัตถุประสงค์ จำนวนเงินและกิจกรรมของรายจ่าย จำนวนและแหล่งที่มาของรายรับในระยะเวลาหนึ่งปี ถึงแม้งบประมาณของรัฐบาลจะแสดงให้เห็นทั้งด้านรายจ่ายและรายรับ แต่จะเน้นความสำคัญของด้านรายจ่าย เพราะเป็นยอดวงเงินที่ฝ่ายนิติบัญญัติอนุมัติให้ฝ่ายบริหารใช้จ่ายเพื่อกิจกรรมต่าง ๆ ส่วนด้านรายรับนั้นเป็นเพียงตัวเลขประมาณการของรายได้และรายรับจากแหล่งต่าง ๆ ที่จะนำมาสนับสนุนรายจ่ายเท่านั้น
ประเภทของงบประมาณ
• รายจ่ายผูกพันตามสัญญา
หมายถึง จำนวนรายจ่ายตามสัญญาจัดซื้อหรือจัดจ้างที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจทำสัญญาแล้วและจะต้องจ่ายตามข้อกำหนดในสัญญาในปีงบประมาณต่อไป
• รายจ่ายผูกพันตามมติคณะรัฐมนตรี
• ตามหลักการ หมายถึง รายจ่ายของกิจกรรมหรือรายการใดๆ ของงาน / โครงการที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหลักการให้ดำเนินการในปีต่อไปได้โดยยังมิได้มีการทำสัญญาจัดซื้อหรือจัดจ้าง
• ตามมาตรา 23 หมายถึง รายจ่ายของรายการใด ๆ ซึ่งจะต้องก่อหนี้ผูกพันและวงเงินที่คาดว่าจะต้องก่อหนี้ผูกพันงบประมาณรายจ่ายปี ต่อ ๆ ไป ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติการก่อหนี้ผูกพันแล้ว โดยยังมิได้มีการทำสัญญาจัดซื้อหรือจัดจ้าง
• รายจ่ายเพื่อรักษางานเดิม
หมายถึง รายจ่ายที่เสนอขอตั้งไว้เพื่อให้กิจกรรมของงานดำเนินการต่อไปตามปกติ โดยไม่มีการปรับปรุงหรือเพิ่มเป้าหมายของงาน และไม่มีรายจ่ายลงทุน
• รายจ่ายเพื่อปรับปรุงงานเดิม
หมายถึง รายจ่ายที่ใช้ในการปรับปรุงงานเดิมตามปกติ เพื่อให้มีประสิทธิภาพ ของงานยิ่งขึ้น โดยเป้าหมายหรือปริมาณงานยังคงเดิม และการปฏิบัติงานจะมีคุณภาพหรือมีความสะดวกรวดเร็วยิ่งขึ้น
• รายจ่ายเพื่อกิจกรรมใหม่
หมายถึง รายจ่ายที่ใช้เพื่อการดำเนินงานกิจกรรมใหม่ (New action) ของงาน / โครงการเดิม และหมายรวมถึงรายจ่ายที่ใช้เพื่อเพิ่มเป้าหมายขึ้นจากเดิมด้วย
• รายจ่ายผูกพันตามโครงการต่อเนื่อง
หมายถึง รายจ่ายของโครงการเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามแผนแม่บท (Master plan) ที่กำหนดไว้ต่อเนื่องเป็นปี ๆ ตามที่คาดว่าจำเป็นจะต้องใช้จ่าย
• งาน / โครงการใหม่
หมายถึง งาน / โครงการที่จะขอตั้งงบประมาณรายจ่าย และเริ่มดำเนินการในปีต่อไป ตามที่ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี หรือได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ระบบ (System) ของงบประมาณแผ่นดินจะเป็นเช่นใด ย่อมขึ้นอยู่กับ “ บทบาท ” (Role) หรือ “ หน้าที่ ” (Function) ของงบประมาณแผ่นดินว่าต้องการเน้นในเรื่องใด ทั้งนี้เพราะระบบงบประมาณแต่ละระบบมีบทบาทหรือหน้าที่ไม่เหมือนกัน

ระบบงบประมาณแผ่นดินแบ่งเป็น 4 ประเภท คือ
ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line – Item Budget) เป็นระบบงบ ประมาณที่ใช้กันมาแต่ดั้งเดิม เป็นระบบที่มีความมุ่งหมายควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลในแต่ละปี ให้ใช้จ่ายน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น ขณะเดียวกันควบคุมมิให้เกิดความผิดพลาดหรือทุจริตในการใช้จ่ายเงิน ฉะนั้นระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ จึงต้องแสดงรายการใช้จ่ายเงินแต่ละรายการอย่างละเอียดจำแนกตามหน่วยงาน (Organization classification) ว่าแต่ละหน่วยงานได้รับงบประมาณจำนวนเท่าใด และงบประมาณของแต่ละหน่วยงานก็จะถูกจำแนกตามลักษณะของการใช้จ่ายคือแบ่งเป็นหมวดเช่น หมวดเงินเดือน หมวดค่าวัสดุ เป็นต้น และแต่ละหมวดรายจ่ายยังถูกแยกแยะเป็น รายการย่อย ๆ อีกเช่น หมวดค่าวัสดุจะประกอบด้วย วัสดุเชื้อเพลิงและหล่อลื่น วัสดุสำนักงาน ฯลฯ เป็นต้น
งบประมาณแบบแสดงรายการมีบทบาทสำคัญในด้านการควบคุมงาน คือ เน้นการใช้จ่ายเงินซื้อสิ่งของหรือบริการเพื่อการดำเนินงานมากกว่าจะเน้นถึงผลการดำเนินงาน ( ผลจากการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ) ว่าบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายในการดำเนินงานเพียงใด นั่นคือ ระบบงบประมาณแสดงรายการทำให้ผู้บริหารสามารถควบคุมการใช้จ่ายเงินให้เป็นไปตามรายการต่าง ๆ ที่แสดงไว้ในเอกสารงบประมาณอย่างเข้มงวด

TOP


ระบบงบประมาณแบบแผนงาน (Program Budget) เป็นระบบงบประมาณ ที่พัฒนาขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในประเทศสหรัฐอเมริกา มีจุดมุ่งหมายสำคัญเพื่อเป็นเครื่องวัดประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐบาล โดยเน้นให้มีการกำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงินอย่างชัดเจน ทำให้สามารถเปรียบเทียบประโยชน์ที่จะได้รับจากการดำเนินงานกับค่าใช้จ่ายที่ต้องใช้ว่าคุ้มกันหรือไม่และเมื่อสิ้นสุดการใช้จ่ายเงินงบประมาณนั้น ๆ แล้ว ผู้บริหารสามารถประเมินผลการดำเนินงานว่าบรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้มากน้อยเพียงใด
งบประมาณแบบแผนงาน จะแสดงรายการใช้จ่ายเงินจำแนกตามแผนงานหรือโครงการว่าแต่ละแผนงาน หรือโครงการได้รับงบประมาณจำนวนเท่าใด ( ไม่จำแนกตามหน่วยงานแบบงบประมาณแบบแสดงรายการ ) และงบประมาณของแต่ละแผนงาน งานหรือโครงการก็จะถูกจำแนกตามลักษณะของการใช้จ่าย คือ แบ่งเป็นหมวดต่อไปซึ่งวิธีนี้จะสามารถเชื่อมโยงกิจกรรมต่าง ๆ ที่มีลักษณะเดียวกันให้สัมพันธ์กันได้แม้จะต่างหน่วยงานกัน ทำให้สามารถลดปัญหาการปฏิบัติงานซ้ำซ้อนของหน่วยงานต่าง ๆ ได้
แผนงานที่กำหนดขึ้นนี้จำแนกออกเป็น 5 ระดับ ลดหลั่นลงไปตามลำดับ คือ
ด้าน (Sector)
สาขา (Sub-Sector)
แผนงาน (Program)
แผนงานรอง (Sub-Program)
งาน / โครงการ (Work Plan/Project)
ประเทศไทยได้นำระบบงบประมาณแบบแผนงานมาใช้ในการจัดทำงบประมาณแผ่นดินแทนระบบงบประมาณแบบแสดงรายการตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2524
ซึ่งระบบงบประมาณแบบแผนงานก่อให้เกิดโครงสร้างแผนงานของหน่วยงาน โดยส่วนราชการทุกแห่งต้องพยายามจัดทำโครงสร้างแผนงานของหน่วยงานให้เสร็จสิ้นโดยเร็ว เพื่อประโยชน์ในการตระเตรียมงบประมาณ ดังตัวอย่างโครงสร้างแผนงาน / โครงการของกระทรวง
สาธารณสุข ในแผนพัฒนาการสาธารณสุขในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 ( พ . ศ . 2540 - 2544)

ระบบงบประมาณแบบผลงาน (Performance Base Budgeting System ; PBBS)

เป็นงบประมาณที่แสดงให้เห็นว่าจะทำกิจกรรมอะไร ใช้งบประมาณเท่าใด และได้ผลตอบแทนมีมูลค่าเท่าใด คำนึงถึงประสิทธิภาพและความประหยัด การอนุมัติงบประมาณจะต้องเปรียบเทียบว่ากิจกรรมใดให้ผลตอบแทนคุ้มค่ามากน้อยกว่ากัน การบริหารงบประมาณจะเน้นการบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของกิจกรรม โดยใช้ทรัพยากรให้น้อยที่สุด การประเมินผลก็ประเมินว่ากิจกรรมนั้นบรรลุวัตถุประสงค์มากน้อยเพียงใด งบประมาณแบบนี้มีข้อดีคือ จะลดความเคร่งครัดในการควบคุม และเพิ่มความคล่องตัวในการบริหารงานมากขึ้น เน้นความพยายามในการบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของกิจกรรมเป็นหลัก จึงเป็นหลักประกันได้ว่าจะทำงานบรรลุผลสำเร็จ แต่งบ ประมาณแบบนี้ก็มีข้อเสียคือ อาจมีการทุจริตได้เพราะไม่ได้ควบคุมรายการที่จะต้องซื้ออย่างเคร่งครัด และจะต้องใช้ข้อมูลในการวิเคราะห์

ระบบงบประมาณฐานศูนย์ (Zero – Base Budgeting ; ZBB)
เป็นระบบ งบประมาณที่มีลักษณะบางอย่างคล้ายแบบแผนงาน บางส่วนคล้ายแบบแสดงผลงาน คือ มีการวางแผน ระยะสั้น เป็นแผนประจำปีและกำหนดกิจกรรมเป็นชุด เรียกว่า packages โดยให้หน่วยปฏิบัติงานระดับล่างสุดเสนอขึ้นมา โดยผ่านการพิจารณาของหน่วยงานระดับสูงขึ้นไปตามลำดับ งบประมาณแบบนี้มีข้อดีคือ มีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติมากกว่า แต่ก็มีข้อเสียคือ อาจมีการทุจริตเนื่องจากไม่ได้มีการควบคุมค่าใช้จ่ายในรายละเอียด

ประเภทของเงินราชการ
เงินที่โรงพยาบาลหมุนเวียนใช้จ่ายมาจาก 2 แหล่งใหญ่ ๆ คือ เงินงบประมาณ และเงินนอกงบประมาณ ( บางครั้งเรียกเงินบำรุง ) ซึ่งเงินราชการแบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ
• เงินงบประมาณรายจ่าย หมายถึง จำนวนเงินอย่างสูงที่อนุญาตให้จ่าย หรือ
ก่อหนี้ผูกพันได้ตามวัตถุประสงค์และภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
• เงินรายได้แผ่นดิน หมายถึง เงินทั้งปวงที่ส่วนราชการจัดเก็บหรือได้รับไว้เป็นกรรมสิทธิ์ตากกฎหมายระเบียบ ข้อบังคับ หรือจากนิติกรรม หรือนิติเหตุ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง และกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ บัญญัติไม่ให้ส่วนราชการนั้น ๆ นำไปใช้จ่ายหรือหักไว้เพื่อการใด ๆ
• เงินนอกงบประมาณ หมายถึง เงินทั้งปวงที่อยู่ในความรับผิดชอบของส่วน
ราชการนอกจากเงินงบประมาณรายจ่าย เงินรายได้แผ่นดิน เงินเบิกเกินส่งคืน และเงินเหลือจ่ายปีเก่าส่งคืน
สำหรับเงินค่าบริการที่โรงพยาบาลในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขได้รับนั้นเรียกว่า “ เงินบำรุง ”
ปีงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย ความหมายของคำว่า “ ปีงบประมาณ ” ตามที่บัญญัติไว้ในมาตราที่ 4 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ . ศ . 2502 หมายถึง ระยะเวลาตั้งแต่ 1 ตุลาคม ของปีหนึ่งถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไป และให้ใช้ใน พ . ศ . ที่ถัดไปนั้นเป็นชื่อสำหรับปีงบประมาณนั้น เช่น ปีงบประมาณ 2542 หมายถึง ระยะเวลาตั้งแต่ 1 ตุลาคม 2541 ถึง 30 กันยายน 2542 เป็นต้น รวมช่วงระยะเวลาปีงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทยเท่ากับ 12 เดือน หรือ 1 ปี

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย
กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน แบ่งเป็น 3 ขั้นตอน
ขั้นการเตรียมงบประมาณ เริ่มตั้งแต่หน่วยงานที่มีบทบาทในการตระเตรียมงบประมาณแผ่นดิน คือ สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มาประชุมร่วมกันเพื่อทราบถึงแนวนโยบายของงบประมาณประจำปี และประมาณการทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อสำนักงบประมาณสามารถกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายทั้งสิ้น นำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาตัดทอน หรือเพิ่มเติมโดยถือนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก พร้อมทั้งกำหนดนโยบายงบประมาณประจำปี เมื่อได้วงเงินสูงสุดจากคณะรัฐมนตรีแล้วสำนักงบประมาณจะแจ้งวงเงินที่ได้รับอนุมัติของแต่ละกระทรวง พร้อมทั้งนโยบายงบประมาณของรัฐ เพื่อแต่ละกระทรวงจัดทำงบประมาณรายจ่ายตามวงเงินที่ได้รับอนุมัติ โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมีอำนาจเพิ่มหรือลดวงเงินงบประมาณรายจ่ายของแต่ละกรมในวงเงินของแต่ละกระทรวงที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ โดยคำนึงถึงนโยบายงบประมาณของรัฐบาล และของกระทรวงเป็นหลัก
งบประมาณรายจ่ายที่จัดทำตามวงเงินที่สำนักงบประมาณแจ้งมา จะเสนอไปตามลำดับขั้นจนถึงระดับกระทรวง แล้วจัดทำงบประมาณค่าใช้จ่ายของกระทรวงเสนอต่อสำนักงบประมาณ ซึ่งสำนักงบประมาณจะรวบรวมและจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี เสนอผ่านคณะรัฐมนตรีไปยังรัฐสภาต่อไป ซึ่งวิธีการเตรียมงบประมาณเช่นนี้ เรียกว่า “ แบบบนลงล่าง ”
2. ขั้นการอนุมัติงบประมาณ รัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรีเสนอร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อรัฐสภา ซึ่งแบ่งการพิจารณาออกเป็น 3 วาระคือ
วาระที่ 1 ขั้นรับหลักการ
รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งรัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้แทนอ่านคำแถลงงบประมาณ จากนั้นจะมีการอภิปรายกัน แล้วให้ลงมติว่าจะรับหลักการหรือไม่ ซึ่งหาสภาไม่รับหลักการมีทางปฏิบัติอยู่ 2 ทางคือรัฐบาลลาออก หรือยุบสภา ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาใหม่
ในกรณีที่สภารับหลักการ จะมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติรายจ่ายประจำปี ซึ่งประกอบด้วย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ( ซึ่งจะเป็นกรรมาธิการโดยตำแหน่ง ) สมาชิกสภาข้าราชการชั้นผู้ใหญ่หรือผู้ทรงคุณวุฒิที่รัฐบาลเสนอ โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญจะพิจารณาแก้ไขเปลี่ยนแปลงร่างพระราชบัญญัติเรียกว่า “ การแปรญัตติ ” แล้วนำเสนอร่างพระราชบัญญัติทั้งร่างเดิมและส่วนที่เปลี่ยนแปลงต่อประธานสภาเพื่อเสนอสภาพิจารณาในวาระที่ 2 ต่อไป
วาระที่ 2 ขั้นแปรญัตติ
รัฐสภาประชุมใหญ่อีกครั้ง เพื่อพิจารณาและอภิปรายถึงรายละเอียดที่เปลี่ยนแปลงไปจากนั้น สภาจะพิจารณาทั้งร่างพระราชบัญญัติเป็นการสรุปอีกครั้ง ซึ่งถ้ารัฐสภามิได้ลงมติเป็นอย่างอื่นแล้ว สภาจะพิจารณาในวาระที่ 3 ต่อไป
วาระที่ 3 ขั้นลงมติอนุมัติผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี
รัฐสภาประชุมเพื่อลงมติว่าจะผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือไม่ หากลงมติอนุมัติก็นำเสนอให้วุฒิสภาพิจารณาโดยทำเป็นขั้นตอน 3 วาระ เช่นกัน และต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน ( นอกจากสภาผู้แทนราษฎรจะลงมติให้ขยายเวลาออกไปเป็นพิเศษ ) หากเห็นชอบด้วยในร่างพระราชบัญญัตินั้นนายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ก็ใช้บังคับ

3. ขั้นการบริหารหรือควบคุมงบประมาณ เริ่มตั้งแต่กระทรวง และกรมต่าง ๆ ขออนุมัติเงินประจำงวดจากสำนักงบประมาณ เพื่อดำเนินงานตามงาน / โครงการที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และทำการติดตามประเมินผลเพื่อการปรับปรุงงานให้มีประสิทธิภาพรวมทั้งการใช้ผลการประเมินเพื่อเตรียมงบประมาณของปีต่อไป
หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารหรือควบคุมงบประมาณ คือ
ก . สำนักงบประมาณ มีหน้าที่อนุมัติเงินประจำงวด ควบคุมการใช้จ่ายเงินงบประมาณตามที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณ
ข . กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง มีหน้าที่ควบคุมการเบิกเงินให้หน่วยงานในส่วนกลาง โดยอธิบดีกรมบัญชีกลางหรือผู้ได้รับมอบหมายที่มีตำแหน่งไม่ต่ำกว่าหัวหน้าแผนก เป็นตัวตรวจและอนุมัติฎีกา
สำหรับหน่วยงานในส่วนภูมิภาค เป็นอำนาจหน้าที่ของคลังจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดหรือหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดหรืออำเภอ ซึ่งได้รับมอบหมาย แล้วแต่กรณีเป็นผู้อนุมัติฎีกา
3.2 การคลังสุขภาพ
การศึกษาการคลังสุขภาพจะให้ภาพที่สมบูรณ์ที่สุดของการไหลเวียนทางการเงินที่มีอยู่ในระบบสุขภาพ นโยบายการคลังสุขภาพเป็นฐานสำคัญของการสร้างระบบสุขภาพที่พึงปรารถนา ในหน่วยการเรียนนี้จะอธิบายแหล่งที่มาของเงินที่เพื่อระบบสุขภาพ การใช้จ่าย กลวิธีในการจ่าย ผลกระทบของระบบการคลังต่าง ๆ แบบต่าง ๆ รวมทั้งตัวอย่างเปรียบเทียบของระบบการคลังสุขภาพในประเทศที่เป็นแม่แบบสำคัญ เพื่อการมองถึงระบบสุขภาพที่สร้างหลังประกันแก่ประชาชนโดยถ้วนหน้า

ค . สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ( สตง .) มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานต่าง ๆ ของทางราชการ
กรอบการศึกษาระบบการคลังสุขภาพ
เพื่อให้การศึกษาระบบการคลังสุขภาพ มีขอบเขตที่ชัดเจน รูปที่ 3.1 แสดงกรอบทั้งหมดของการศึกษาระบบการคลังสุขภาพ ซึ่งหมายถึงแหล่งที่มาของเงิน ว่ามีมาจากการคลังสาธารณะมากน้อยเพียงใด และเมื่อเทียบกับแหล่งการคลังจากเอกชน จะเป็นสัดส่วนเท่าไร ของการคลังทั้งหมด แหล่งเงินเหล่านี้มีเพียงพอต่อการพัฒนางานด้านสุขภาพเพียงใด และเมื่อได้มาแล้วจะสามารถสร้างกลไกต่อรองด้วยอำนาจทางการคลังมากน้อยเพียงใด



ประโยชน์ของการศึกษาการคลังสุขภาพ
• ทำให้สามารถค้นหาว่าใครที่ได้ประโยชน์ และทราบผลกระทบของนโยบายสาธารณสุขของชาติ
• สามารถค้นหาได้ว่า ใครได้ประโยชน์อะไร และสอดคล้องกันนโยบายชาติหรือไม่
• สามารถค้นหาว่า แบบแผนการคลังสุขภาพในปัจจุบันเป็นอย่างไร สมควรปรับเปลี่ยนอย่างไร
• สามารถประเมินได้ว่า ทรัพยากรยังขาดแคลนในบริการด้านใด จากข้อมูลการ ใช้จ่ายที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน
• ส่งเสริมให้หน่วยงาน / แหล่งเงินเพื่อการสาธารณสุขต่าง ๆ ประสานงานกันมากขึ้น
เพื่อการเปรียบเทียบการคลัง และการใช้จ่ายด้านสุขภาพระหว่าง
ปัญหาทั่วไปของการคลังสุขภาพ
ปัญหาการคลังสุขภาพโดยทั่วไปทั้งประเทศพัฒนาและประเทศกำลังพัฒนาคือ แหล่งเงินไม่เพียงพอในการดำเนินงานบริการสุขภาพ แต่สาเหตุของประเทศกำลังพัฒนา คือ
1. ทรัพยากรขาดแคลน เป็นการขาดแคลนอย่างสัมบูรณ์ (absolute deficiencies) ปริมาณเงินที่มีอยู่ไม่สามารถจัดหาทรัพยากรอย่างเพียงพอ สาเหตุในกลุ่มทรัพยากรขาดแคลนนี้ ได้แก่
• ต้นทุนสูงขึ้น (Rising cost) ปริมาณเงินที่มีอยู่ไม่เพียงพอ ทำให้จัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ได้น้อยลง
• ความคาดหวังมากขึ้น (Rising expectations) เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 กำหนดว่า ทุกคนต้องได้รับบริการที่มีคุณภาพ จะทำให้ความคาดหวังด้านคุณภาพสูงขึ้น ปริมาณเงินที่มีอยู่จะไม่เพียงพอ
• ผู้สูงอายุมากขึ้น (Aging population) ทำให้อุปสงค์ต่อบริการสุขภาพโดยเฉพาะในกลุ่มประชากรที่สูงอายุมากขึ้น ผู้สูงอายุต้องพึ่งพิงระบบสุขภาพ ทรัพยากรที่เคยมีอย่างเพียงพอก็กลับขาดแคลน
2. ใช้ทรัพยากรไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้เกิดการขาดแคลนแบบสัมพันธ์ (Relative deficiencies) นั่นคือมีทรัพยากรอย่างเพียงพอแต่ใช้ไม่ถูกประโยชน์ เช่น
• ทรัพยากรบุคคล (Human resource) ศักยภาพของคนไม่ได้รับการพัฒนาอย่างเต็มที่ จึงไม่สามารถทำงานได้อย่างเต็มกำลังศักยภาพที่ควรเป็น
• เทคโนโลยีไม่เหมาะสม (Inappropriate technology) อาจใช้เทคโนโลยีที่สูงเกินไป หรือด้อยเกินไป ทำให้สิ้นเปลืองทรัพยากรโดยใช่เหตุ
ทรัพยากรกระจายไม่เหมาะสม เป็นปัญหาของระบบบริการสุขภาพ (Health care system) สถานพยาบาลและบุคคลกระจุกอยู่ในเขตกรุงเทพมหานครหรือเมืองใหญ่ ทำให้เขตชนบทขาดแคลนทรัพยากร

แหล่งที่มาของเงินเพื่อการสุขภาพ
แหล่งที่มาของการเงินเพื่อสุขภาพ แบ่งได้เป็น 2 กลุ่มใหญ่ ๆ คือ การคลังสาธารณะ (Public finance) และการคลังเอกชน (Private finance) ส่วนแหล่งเงินอื่นที่อาจมีเพิ่มได้อีก คือ เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ (Foreign aid)
การคลังสาธารณะ
การคลังสาธารณะ หมายถึง เงินรายได้หรือรายจ่ายที่มาจากรัฐ รัฐมีกระบวนการทางกฎหมายอันชอบธรรมที่จะหาเงินเพื่อเป็นได้ไว้ใช้จ่ายในกิจการต่าง ๆ ในแต่ละปีงบประมาณ แหล่งย่อยของรายได้รัฐที่นำมาใช้ทางด้านสุขภาพ ได้แก่
• ภาษีอากร (General tax revenue) เป็นรายได้หลักของรัฐบาลทุก ๆ ประเทศ รัฐจะเก็บภาษีทางตรง (direct taxation) ซึ่งเป็นภาษีเก็บตามสัดส่วนของรายได้ส่วนบุคคล และเก็บภาษีทางอ้อม (indirect taxation) ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บตามการบริโภคสินค้า เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (value added tax ; VAT) ภาษีบุหรี่ ภาษีน้ำมัน ภาษีสินค้าขาเข้า ภาษีสินค้าขาออก ฯลฯ ในแต่ละปี รัฐบาลจะเจียดรายได้ส่วนหนึ่งของประเทศมาเป็นงบประมาณด้านสุขภาพ
• ภาษีเพื่อกิจการเฉพาะ (Earmarked tax) เป็นวิธีหารายได้ของรัฐด้วยการเก็บภาษีอีกทางหนึ่ง แต่การเก็บภาษีชนิดนี้จะกำหนดเป้าหมายชัดเจนว่า ภาษีที่เก็บได้จะนำไปใช้จ่ายในกิจการเฉพาะอย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้น เช่น ภาษีสุขภาพ (Health tax) ในประเทศออสเตรเลียเจาะจงว่าภาษีที่เก็บได้จะนำไปใช้จัดบริการสุขภาพ วิธีนี้กระทรวงการคลังมักไม่เห็นด้วย เพราะเป็นการลดทอนอำนาจการบริหารจัดการด้านภาษี
• การประกันสุขภาพภาคบังคับ (Compulsory health insurance) เป็นส่วนหนึ่ง ของระบบประกันสังคม (Social security system) ประเทศที่ให้ความสำคัญกับแรงงานที่อยู่ในระบบ (Formal sector) จะออกกฎหมายบังคับให้ผู้มีรายได้ทุกคนต้องจ่ายเงินตามสัดส่วนของรายได้เข้ากองทุน เพื่อประกันสวัสดิภาพสำหรับตนเองหรือรวมครอบครัว ในประเทศไทยการประกันสังคมครอบคลุมสวัสดิภาพหลายด้าน เช่น การเจ็บป่วย การคลอด การทุพพลภาพ การเลี้ยงดูบุตร การว่างงาน ชราภาพ ดังนั้น แหล่งเงินจากการประกันสังคมจึงถือเป็นแหล่งเงินเพื่อการประกันสุขภาพภาคบังคับ
• การกู้เงินของรัฐ (Deficit financing) ในบางปีที่รัฐบาลเก็บรายได้ไม่เพียงพอสำหรับรายจ่ายด้านต่าง ๆ เพราะมีปัญหาทางเศรษฐกิจ จึงต้องใช้วิธีกู้เงินจากภาคเอกชนในประเทศ หรือกู้เงินจากต่างประเทศไว้ใช้จ่าย การที่รัฐเป็นผู้กู้เงินมาใช้จ่ายจึงเป็นการคลังสาธารณะ เพราะเมื่อครบกำหนดใช้หนี้ รัฐต้องนำภาษีหรือรายได้รัฐบาลส่วนอื่น ๆ ไปชำระหนี้
การออกสลาก (Government lottery) เป็นอีกวิธีหนึ่งที่รัฐบาลสามารถสร้างรายได้เป็นจำนวนไม่น้อย และเงินรายได้จากการออกสลากก็นำมาใช้ในด้านสุขภาพด้วยส่วนหนึ่ง

การคลังเอกชน
การคลังเอกชน หมายถึงแหล่งเงินที่ไม่เกี่ยวข้องกับงบประมาณหรือรายจ่ายของรัฐ แหล่งที่มาของการคลังเอกชนเพื่อการดูแลรักษาสุขภาพ มีได้หลายประการ ดังนี้
• การจ่ายเงินเมื่อรับบริการ (Out of pocket spending) เป็นแหล่งรายได้ใหญ่ของระบบบริการสุขภาพในประเทศไทยตั้งแต่แรกเริ่มมาจนถึงปันจุบัน ประชาชนต้องจ่ายเงินเมื่อใช้บริการทั้งที่สถานพยาบาลของรัฐและสถานพยาบาลเอกชน
• การประกันสุขภาพแบบสมัครใจในภาคเอกชน (Voluntary health insurance)
เป็นแหล่งรายจ่ายด้านสุขภาพที่สำคัญแหล่งหนึ่งสำหรับผู้ที่มีฐานะปานกลางถึงดี ที่ต้องการลดความเสี่ยงของการจ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลเมื่อเจ็บป่วย ซึ่งค่ารักษาพยาบาลนี้นับวันจะแพงขึ้น ผู้ซื้อประกันจะจ่ายเงินล่วงหน้าโดยสมัครใจแก่บริษัทประกัน
• สวัสดิการนายจ้าง (Employer benefit)
เป็นแหล่งรายจ่ายด้านสุขภาพที่มาจากนายจ้าง เนื่องจากเห็นว่านายจ้างควรดูแลสวัสดิการของลูกจ้างเองโดยไม่ต้องพึ่งพิงสวัสดิการจากรัฐ ก่อนประกาศพระราชบัญญัติประกันสังคมปี 2533 นายจ้างหลายแห่งจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลให้ลูกจ้าง หลังจากใช้พระราชบัญญัติ ยังมีนายจ้างบางแห่งที่จัดสวัสดิการรักษาพยาบาลให้ลูกจ้างอยู่ เพราะถือว่าให้สวัสดิการที่เพิ่มเติมมากกว่าที่ประกันสังคมจัดให้
• การคลังชุมชน (Community financing)
เป็นวิธีระดมเงินในชุมชนด้วยการตั้งกองทุนอีกวิธีหนึ่ง และเนื่องจากเป็นกระบวนการสมัครใจของประชาชนในแต่ละชุมชน ไม่ได้บังคับทั่วประเทศ จึงถือว่าเป็นการคลังเอกชน กองทุนชุมชนบางแห่งจะเจียดเงินบางส่วนจากผลกำไร เพื่อนำเป็นค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของสมาชิกกองทุน
• การออมภาคบังคับ (Compulsory saving)
เป็นวิธีประกันแหล่งเงินเอกชนเพื่อนำมาใช้จ่ายในการดูแลสุขภาพ ตัวอย่าง ในประเทศสิงคโปร์นั้นจะบังคับให้คนมีรายได้ต้องออมเงินไว้ในบัญชีของตนเองเพื่อจ่ายสมทบเมื่อเจ็บป่วย ถ้าไม่ได้ใช้จ่ายเงินนี้จะยังคงอยู่ในบัญชีและนำไปใช้อย่างอื่นได้เมื่ออายุมากขึ้น
การบริจาค (Donation)
เป็นการให้เงินแก่ระบบบริการสุขภาพจากผู้มีจิตศรัทธาโดยสมัครใจ เช่น การบริจาคเงินเพื่อรักษาผู้ป่วยยากจน การบริจาคเพื่อสร้างโรงพยาบาล หรือซื้อเครื่องมือแพทย์รักษาผู้ป่วย

เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ
ในประเทศยากจนที่จัดเป็นประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด จะพบปัญหาว่ารายได้ของรัฐและการคลังเอกชนที่ระดมภายในประเทศยังไม่เพียงพอต่อการจัดบริการสุขภาพขั้นพื้นฐานให้กับประชาชน จึงต้องอาศัยเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเมื่อองค์การอนามัยโลกตั้งเป้าหมายกวาดล้างโปลิโอทั่วโลก ซึ่งในประเทศที่ยากจนนั้นไม่มีเงินเพียงพอที่จะจ้างบุคลากรและจัดหาอุปกรณ์เก็บความเย็นเพื่อจัดบริการหยอดวัดซีน และยิ่งไม่มีเงินตราต่างประเทศซื้อวัคซีน เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศจึงสำคัญมากในการกวาดล้างโปลิโอระดับโลก

แหล่งที่ไปของเงินเพื่อสุขภาพ
ระบบบริการสุขภาพเป็นแหล่งที่ไปของการเงินเพื่อสุขภาพ ซึ่งระบบบริการสุขภาพมีทั้งที่เป็นของรัฐและเอกชน ตั้งแต่ระดับการดูแลเบื้องต้น ขั้นปฐมภูมิ เช่น หมอพื้นบ้าน สมุนไพร ร้านยา คลินิก สถานีอนามัย สถานบริการขั้นทุติยภูมิหรือตติยภูมิ เช่น โรงพยาบาลชุมชน โรงพยาบาลทั่วไป โรงพยาบาลศูนย์ โรงเรียนแพทย์ โรงพยาบาลเอกชน โรงพยาบาลเฉพาะทาง แหล่งการเงินดังกล่าวจะไหลไปสู่ระบบบริการเหล่านี้
แหล่งการคลังสาธารณะที่แสดงมีทั้งที่เป็นเงินงบประมาณและเงินจากการประกัน
สุขภาพ ภาคบังคับ ด้วยข้อจำกัดของวิธีใช้เงินงบประมาณในปัจจุบัน ทำให้เงินเพื่อสุขภาพจากระบบงบประมาณต้องไหลสู่หน่วยงานราชการตามกระบวนการของคำของบประมาณ
กระทรวงสาธารณสุขเป็นแหล่งใหญ่ของการใช้งบประมาณด้านสุขภาพ โดยมีสถานพยาบาลสังกัดมหาวิทยาลัยและกระทรวงอื่น ๆ ที่เป็นเจ้าของสถานพยาบาล ได้รับงบประมาณโดยตรงที่ผ่านแต่ละกระทรวง สำหรับกระทรวงสาธารณสุข งบประมาณแบ่งเป็นส่วนที่ใช้สำหรับการส่งเสริมสุขภาพ การควบคุมป้องกันโรค และการรักษาพยาบาล และงบประมาณอีกส่วนหนึ่งเป็นไปเพื่อการรักษาผู้ที่มีรายได้น้อยและผู้ที่สังคมช่วยเหลือเกื้อกูลตามโครงการสวัสดิการประชาชนด้านการรักษาพยาบาล ( สปร .) รวมทั้งอีกส่วนเป็นงบประมาณที่จัดสรรเพื่อสมทบโครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้าในปัจจุบัน
แหล่งเงินที่มาจากการประกันสุขภาพภาคบังคับ มีความคล่องตัวกว่าเงินที่มาจากระบบงบประมาณ ได้แก่ เงินจากการประกันสังคม ( ปกส .) การคุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถ กองทุนเงินทดแทน และสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ( ขรก .) เพราะมีส่วนที่ไหลไปได้ทั้งที่สถานพยาบาลของรัฐและของเอกชน ทั้งนี้เป็นไปตามสัญญาหรือตามหลักเกณฑ์ว่า สถานพยาบาลเหล่านั้นให้การดูแลรักษาแก่ผู้ที่มีสิทธิ จึงสมควรได้รับเงินตอบแทนจากการทำภารกิจเหล่านั้น
แหล่งเงินสำคัญที่สุดคือรายจ่ายจากครัวเรือนเมื่อรับบริการรักษาพยาบาล จะพบว่ารายจ่ายจากครัวเรือนไปสู่ทุกส่วนของสถานพยาบาล ตั้งแต่ ร้านยา สมุนไพร หมอพื้นบ้าน คลินิกเอกชน โรงพยาบาลเอกชน สถานีอนามัย และโรงพยาบาลรัฐ

กลไกการจ่ายเงินเพื่อสุขภาพ
องค์การอนามัยโลก (WHO 1993) จัดหมวดหมู่ของกลไกการจ่ายเงินให้แก่สถานพยาบาลและผู้ให้บริการ ในระบบสาธารณสุขออกเป็น 7 วิธี ( ดูตารางที่ 3.1) แต่ละวิธีมีแรงจูงใจด้านดีและด้านไม่ดี แตกต่างกัน
วิธีแรก การจ่ายเงินให้แก่สถานพยาบาลและผู้ให้บริการ ตามรายกิจกรรม (Fee for service) เป็นวิธีที่ใช้มากสำหรับการจ่ายจากครัวเรือนเมื่อใช้บริการ เพราะตั้งอยู่บนฐานใครใช้บริการมากควรจ่ายเงินมาก บริการที่เข้าข่ายเป็นรายกิจกรรมได้แก่ ค่ายา ค่าตรวจเลือด ตรวจปัสสาวะ ค่าผ่าตัด ค่าแพทย์เยี่ยมไข้ ค่าทำแผล ฯลฯ วิธีจ่ายเงินแบบนี้จะทำให้สถานพยาบาลหรือผู้ให้บริการนัดผู้ป่วยมารับบริการมากขึ้น บ่อยครั้งขึ้น และยังเลือกที่จะให้บริการเฉพาะอย่างที่มีราคาแพง เพราะสถานพยาบาลหรือผู้ให้บริการจะได้รับเงินมากขึ้น สวัสดิการข้าราชการ การคุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถ และกองทุนเงินทดแทน ใช้วิธีการจ่ายเงินเช่นนี้ ผลกระทบคือค่าใช้จ่ายของโครงการจะสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ซึ่งเป็นปัญหาจนต้องทำการปฏิรูปวิธีการจ่ายเงิน
วิธีที่สอง เป็นวิธีที่ตรงข้ามกันกับวิธีแรก คือการจ่ายเงินให้แก่สถานพยาบาลและ
ผู้ให้บริการตามจำนวนประชากรที่อยู่ภายใต้การดูแล เรียกว่า อัตราเหมาจ่ายรายหัว (Capitation) ถ้ามีผู้อยู่ในทะเบียนความรับผิดชอบสูงก็จะได้รับเงินมาก แต่ในขณะเดียวกันถ้าผู้ที่อยู่ในความรับผิดชอบมีโรคเรื้อรังต้องรับการรักษาบ่อยหรือเจ็บป่วยที่ต้องเสียค่ารักษาสูง ก็จะไม่ได้รับเงินเพิ่ม เพราะเงินที่ได้รับเป็นไปตามจำนวนคนที่ขึ้นทะเบียนไม่ได้เป็นไปตามการรักษาที่ให้ วิธีนี้จึงทำให้ผู้ให้บริการลดการนัดผู้ป่วยมารับบริการครั้งต่อไป ลดการให้บริการที่มีราคาแพง แต่จะพยายามให้มีผู้มาขึ้นทะเบียนมากขึ้น ต้นแบบของจ่ายเงินวิธีนี้คือการจ่ายเงินให้กับแพทย์ประจำครอบครัว (General practitioner) ในประเทศอังกฤษ เพื่อให้แพทย์มีความผูกพันที่จะดูและประชาชนให้มีสุขภาพดีตลอดปี สำหรับประเทศไทยเริ่มใช้ครั้งแรกในกรณีประกันสังคม โดยการทำสัญญาล่วงหน้ากับสถานพยาบาลคู่สัญญาหลัก และมีแนวโน้มว่าการปฏิรูประบบบริการสุขภาพในอนาคตจะมุ่งใช้วิธีจ่ายเงินแบบนี้เพิ่มมากขึ้น เพราะสามารถควบคุมรายจ่ายได้ดี
วิธีที่สาม เป็นวิธีที่พยายามหาจุดกึ่งกลางระหว่างสองวิธีแรก คือ การจ่ายเหมาตามรายป่วย เช่น การจ่ายตามกลุ่มวินิจฉัยโรคร่วมสำหรับผู้ป่วย ( หรือ DRG s ) หรือการใช้ตารางราคาความรุนแรงของโรค วิธีนี้คำนึงถึงความหนักเบาของแต่ละโรคที่แตกต่างกัน จึงเหมาตามความรุนแรงของผู้ป่วยที่มาแต่ละครั้ง แต่จะไม่จ่ายอย่างเต็มที่เหมือนรายกิจกรรม เพื่อควบคุมไม่ให้บริการมากเกินพอดี วิธีนี้อาจทำให้มีการนัดมาใช้บริการครั้งต่อ ๆ ไปมากขึ้นได้ แต่ก็พยายามลดบริการที่มีราคาแพงไม่คุ้มกับอัตราเหมา
การจ่ายตามงบยอดรวม (Global budget) และจ่ายบุคลากรตามเงินเดือน เป็นวิธีที่นิยม ใช้ในการจัดสรรเงินจากงบประมาณ ข้อดีของการจัดตามงบยอดรวมคืองบประมาณจำกัด เมื่อใช้หมดแล้วไม่มีการให้เพิ่มเติมยกเว้นในงวดปีงบประมาณใหม่ ดังนั้น สถานพยาบาลที่ได้รับงบประมาณแบบนี้ จึงพยายามบริหารงานให้รายจ่ายอยู่ในระดับเดียวกับงบที่ได้รับ ปริมาณบริการ รวมทั้งคุณภาพจะลดลงมาก ถ้างบประมาณที่จัดให้ต่ำกว่าต้นทุนการจัดบริการ สถานบริการต้องพยายามอยู่ให้รอดโดยการลดคุณภาพลง ปัญหาที่พบได้มากในสวัสดิการประชาชนด้านการรักษาพยาบาล และโครงการบัตรสุขภาพ ( เดิม ) ซึ่งงบที่จัดสรรน้อยกว่าต้นทุนอย่างมาก เป็นสาเหตุอย่างหนึ่งของความไม่เป็นธรรมในระบบสุขภาพ
การจ่ายเงินบุคลากรทางการแพทย์ด้วยเงินเดือน เป็นวิธีที่ง่ายและสามารถคาดการณ์รายจ่ายในแต่ละปีได้อย่างแม่นยำ แต่วิธีนี้ก็ไม่กระตุ้นการทำงานของบุคลากรเท่าที่ควร เพราะการทำมากหรือทำน้อยก็ได้เงินเดือนเท่ากันตลอดทุกเดือน จึงมีแต่จะทำให้ทำงานลดลง แต่ข้อดีก็คือไม่ทำให้เกิดเหตุการณ์อุปทานเหนี่ยวนำอุปสงค์
การจ่ายเงินแก่สถานพยาบาลตามอัตรารายวัน เป็นวิธีที่องค์กรประกันบางแห่งใช้ สำหรับจ่ายกรณีผู้ป่วนใน แต่ถ้าใช้วิธีนี้อย่างโดด ๆ จะทำให้สถานพยาบาลกักตัวผู้ป่วยให้นอนนานขึ้น ( เช่นที่พบในสวัสดิการข้าราชการ เพราะถ้านอนนานขึ้นอีกก็จะได้เงินค่าห้องและค่าอาหารตามจำนวนวันที่เพิ่ม ) องค์กรประกันบางแห่งจึงใช้วิธีนี้ร่วมกับการหาค่าเฉลี่ยจำนวนวันที่ควรนอนใน
แต่ละโรค เพื่อไม่ให้โรงพยาบาลรักษาผู้ป่วยนานเกินสมควร
การจ่ายเงินตามวิธีสุดท้าย เป็นการจ่ายตามอัตราคงที่ (Flat rate) เช่น สมนาคุณ (Bonus) สำหรับกิจกรรมที่ได้ผลตามเป้าหมาย ฉีดวัดซีนได้ครอบคลุม หรือ คัดกรองมะเร็งปากมดลูก มะเร็งเต้านมได้ครบถ้วน วิธีนี้ใช้ในประเทศอังกฤษ